Кассационная жалоба 24.06.2011



В Кассационную коллегию по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
121260 г. Москва ул. Поварская, 15
(через судью Верховного Суда Российской Федерации Емышеву В.А.)
 
                                           Истец: Семячков Анатолий Кириллович, проживающий по адресу:  625027, г. Тюмень, ул. Энергетиков, д. 37, кв. 32. 
                                              Тел.: 8 9044 979-350 Факс: 8 (3452) 322-077
                                            Электронная почта: nntobsme@yandex.ru
 
                   Ответчик: Министерство здравоохранения и социального развития РФ
Адрес: 127994, ГСП-4, г. Москва, Рахмановский пер., д. 3
Телефоны справочной службы: (495) 628-44-53, 627-29-44
 
Участник: Генеральная прокуратура РФ
 
Кассационная жалоба
на Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31.05.2011
по гражданскому делу № ГКПИ11-525
 
Указанное решение опирается на формальное соответствие оспариваемого мною приказа Минздравсоцразвития РФ  № 323 от 10.05.2007 (в части)  Постановлению Правительства РФ № 30 от 22.01.2007 и непризнании коррупциогенного фактора. Поэтому я вынужден вернуться к истории вопроса и начать с федерального закона.
 
О незаконности издания приказа
Минздравсоцразвития РФ  № 323 от 10.05.2007
 
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" возлагает на Правительство РФ утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности (ст. 5, абзац второй), которыми устанавливается перечень работ и услуг (ст. 17, ч. 2), в том числе и по медицинской деятельности (ст. 17, ч. 2, п. 4; цитирую):
«Статья 5. Определение полномочий Правительства Российской Федерации при осуществлении лицензирования
В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:
утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;
определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;
устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
…
Статья 17. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии
…
2. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по следующим видам деятельности:
 
Правительство РФ в своей правоприменительной практике неуклонно соблюдает указанные полномочия. Это доказывается тем, что Постановлениями Правительства РФ за 1996-2011 годы утверждено 59 Положений о лицензировании конкретных видов деятельности (см. приложение 3 к настоящей кассационной жалобе "Об утверждении Положения о лицензировании конкретного вида деятельности. Постановления Правительства РФ. Список за 1996-2011 годы»). Все указанные положения содержат конкретные лицензируемые работы (услуги) или их перечни. Все изменения и дополнения к указанным Положениям также утверждаются постановлениями Правительства РФ.
 
Это распространяется и на Постановление Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 "Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности". Утверждённым Положением регламентирован перечень работ (услуг), перечисленный в Приложении к Положению (цитирую):
…
7. Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указывает виды работ (услуг) по перечню согласно приложению к настоящему Положению…»
Этот перечень содержит в настоящее время 135 работ (услуг). С момента издания этого Постановления лицензирование медицинской деятельности осуществлялось в соответствии с указанным в нём перечнем. Все изменения и дополнения к указанному Постановлению, в том числе и в сам перечень, также утверждались постановлениями Правительства РФ. Это доказывает Постановление Правительства РФ № 241 от 07.04.2008 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности" (цитирую):
«4. В Положении о лицензировании медицинской деятельности, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. N 30 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 5, ст. 656):
…
в) приложение к указанному Положению:
после абзаца сорок второго дополнить абзацем следующего содержания:
"лечебному делу";
после абзаца пятьдесят первого дополнить абзацем следующего содержания:
"медицинскому (наркологическому) освидетельствованию";
после абзаца сто тридцать первого дополнить абзацем следующего содержания:
"экспертизе наркологической".».
Правительство, видимо, не догадывалось, что Минздравсоцразвития РФ почти год назад ввёло в практический оборот свой перечень (см. настоящую кассационную жалобу, стр. 3, абзац 6).
 Правительство РФ не поручало Министерству здравоохранения и социального развития РФ изменить этот перечень, дополнить или заменить.
 
Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации") не содержит полномочий по созданию, дополнению или изменению перечня лицензионных работ (услуг), цитирую:
«1. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения … а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая … организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз…
5.2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
5.2.12. порядок оказания медицинской помощи, в том числе первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи, специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; …
5.2.100.2. порядок организации и производства медицинских экспертиз; …
5.2.100.21. порядок определения при проведении судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека;».
 
 Не имея никаких полномочий, Министерство здравоохранения и социального развития РФ (далее – Минздравсоцразвития РФ)  через 4 месяца после Постановления Правительства РФ издало 10.05.2007 приказ № 323 "Об утверждении Порядка организации работ (услуг), выполняемых при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи" (далее – Порядок). Весь Порядок сводится к перечню, содержащему в настоящее время уже 435 работ (услуг) вместо 135 в Постановлении Правительства РФ. С момента издания этого приказа лицензирование медицинской деятельности осуществлялось в соответствии с указанным в нём перечнем. Перечень, утверждённый Постановлением Правительства РФ № 30 от 22.01.2007, перестал действовать, вопреки тому, что Правительство РФ его не отменяло.
 
Таким образом, существует два разных перечня лицензионных работ (услуг), которые существенно отличаются друг от друга не только количеством (см. приложение 4 к настоящей кассационной жалобе «Сравнительная таблица»). Это противоречит Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (цитирую):
«Статья 3. Основные принципы осуществления лицензирования
Основными принципами осуществления лицензирования являются:
обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом для конкретных видов деятельности;
гласность и открытость лицензирования;
соблюдение законности при осуществлении лицензирования» (ст. 3, абзац 3).
 
Ответчик в возражениях № 2300-12 от 17.05.2011 неправильно оправдывает издание указанного приказа ссылкой на закон (цитирую, стр. 3 возражений, п. 1):
«1. В соответствии со статьей 37.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 порядок оказания медицинской помощи устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения».
От себя добавим, что этот норматив содержит и Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утверждённое Постановлением Правительства РФ № 321 от 30.06.2004 (цитирую):
«5.2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
5.2.12. порядок оказания медицинской помощи, в том числе первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи, специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной;».
Правительство поручило Минздравсоцразвития РФ определить порядок организации утверждённых Правительством работ (услуг), а не создавать новый перечень (Постановление Правительств № 30 от 22.01.2007, Положение о лицензировании медицинской деятельности, Приложение к Положению о лицензировании медицинской деятельности, Перечень работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности, абзац 1).
Напомним, что Минздравсоцразвития РФ понимает под порядком оказания медицинской помощи (цитирую):
«1. Настоящее Положение определяет порядок организации работы по разработке в соответствии со статьей 37.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 33, ст. 1318; Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 1, ст. 21; N 43, ст. 5084) в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации порядков оказания отдельных видов (по профилям) медицинской помощи и стандартов медицинской помощи при конкретных заболеваниях и состояниях.
а) порядок оказания вида (по профилю) медицинской помощи, включая все этапы ее оказания;
б) положение об организации деятельности медицинской организации в части оказания данного вида (по профилю) медицинской помощи;
в) положение об организации деятельности структурного подразделения медицинской организации (отделение, кабинет и др.) в части оказания данного вида (по профилю) медицинской помощи;
Структура Порядка в каждом случае может быть уточнена исходя из специфики оказания конкретного вида (по профилю) медицинской помощи» (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 11 августа 2008 г. N 410н "Об организации в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации работы по разработке порядков оказания отдельных видов (по профилям) медицинской помощи и стандартов медицинской помощи").
Во исполнение данного приказа Минздравсоцразвития РФ в 2009-2010 годы утвердило 30 порядков оказания отдельных видов (по профилям) медицинской помощи (см. приложение 5 к настоящей кассационной жалобе «Порядок оказания отдельного вида (по профилю) медицинской помощи. Приказы Минздравсоцразвития России. Список за 2009-2010 годы»). Все утверждённые Порядки соответствуют по содержанию требованиям, содержащимся в приказе № 410н. Поэтому оспариваемый приказ не имеет никакого отношения к Порядку оказания медицинской помощи. Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях РФ (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 346н от 12.05.2010) по содержанию полностью соответствует приказу № 410н. Это ясно из оглавления приказа (см. приложение 6 к настоящей кассационной жалобе). В нём описан порядок организации и производства всех лицензируемых судебно-медицинских работ (услуг): биохимическая; генетическая; медико-криминалистическая; спектрографическая; судебно-биологическая; судебно-гистологическая; судебно-химическая; судебно-цитологическая; химико-токсикологическая; судебно-медицинская экспертиза и исследование трупа; судебно-медицинская экспертиза и обследование потерпевших, обвиняемых и других лиц. Просто «судебно-медицинской экспертизы» в нём нет.
 
Сам Порядок содержит, кроме Перечня,  всего три пункта (приказ Минздравсоцразвиия РФ № 323 от 10.05.2007).
В п. 1 утверждается, что «Настоящий Порядок регулирует вопросы, связанные с организацией работ (услуг)».
В п. 2 имеется ссылка на другой приказ.
В п. 3 Минздравсоцразвития РФ незаконно предлагает лицензиатам пользоваться своим незаконно созданным Перечнем (цитирую):
«Работы (услуги) … выполняются на основании лицензии, приложения к которой оформляются в соответствии с Перечнем, прилагаемым к настоящему Порядку.
Это противоречит Федеральному закону № 128-ФЗ от 08.08.2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который регламентирует (цитирую):
«установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
…
соблюдение законности при осуществлении лицензирования» (ст. 3, абзацы 4 и 7).
О каком едином порядке и соблюдении законности можно говорить, если Правительство РФ, уполномоченное законом, своим Постановлением № 30 от 22.01.2007 регламентирует оформление лицензий в соответствии со своим Перечнем, а приказ Минздравсоцразвиия РФ № 323 от 10.05.2007 – в соответствии со своим.
Исходя из изложенного, оспариваемый приказ является неправомочным полностью и с момента его издания. Суд в своём решении, анализируя те же законодательные нормы, что и я, приходит к противоположному выводу.
Ошибка суда в том, что необоснованно уравнял полномочия (Решение, стр. 3, абзацы 4 и 5; стр. 4, абзацы 1 и 2):
1. Правительства РФ по утверждению положений о лицензировании конкретных видов деятельности и установлению в них перечня работ (услуг), в том числе и по медицинской деятельности, установленные Федеральным законом № 128-ФЗ (см. стр. 1 настоящей кассационной жалобы);
2. Минздравсоцразвития РФ по определению порядка организации работ (услуг), утверждённых Постановлением Правительства РФ № 30 от 22.01.2007 (Положение о лицензировании медицинской деятельности, Приложение, Перечень работ (услуг), абзац 1). Минздравсоцразвития РФ под названием «Порядок организации работ (услуг)» создало новый перечень услуг и заставило лицензирующие органы и лицензиатов пользоваться им.
Суд неправильно считает, что «ссылка заявителя на то, что значение судебно-медицинской экспертизы как работы (услуги) является неопределённым, несостоятельна» (Решение, стр. 4, абзац 6). Все работы (услуги), имеющие определённое значение, детально (аж на 108 страницах!) изложены в Порядке организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 346н от 12.05.2010). А как организовывать и производить оспариваемую мной просто «судебно-медицинскую экспертизу», Минздравсоцразвития РФ не известно.
 
Наши исковые требования заключаются в том, чтобы устранить одно словосочетание «судебно-медицинская экспертиза» в двух местах приказа, несмотря на его формальное совпадение с Постановлением Правительства РФ. Если весь приказ издан в нарушение Закона № 128-ФЗ, то это относится и к любой части приказа. Если Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не удовлетворит мои скромные исковые требования, я буду вынужден подать иск об отмене всего приказа.
 
О коррупциогенном факторе
 
Оспариваемая работа (услуга) «судебно-медицинская экспертиза» отсутствует в Порядке организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 346н от 12.05.2010) и смысл её не известен даже Минздравсоцразвития РФ. Является абсурдным, что Минздравсоцразвития РФ даже в суде не может разъяснить, какое содержание вкладывается в оспариваемую «судебно-медицинскую экспертизу», которую иначе как мифической не назовёшь. Таким образом, приказ Минздравсоцразвития РФ  № 323 от 10.05.2007 содержит «неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования», что совпадает с характеристикой коррупциогенного фактора в Федеральном законе № 172-ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ст. 1, ч. 2).
Приказ Минздравсоцразвития РФ  № 323 от 10.05.2007, необоснованно и незаконно расширив количество лицензируемых услуг (работ) со 135 до 435, увеличил расходы лицензиатов на лицензирование, создал «для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения», что совпадает с характеристикой коррупциогенного фактора в Федеральном законе № 172-ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ст. 1, ч. 2). Так если в Постановлении Правительства РФ № 30 от 22.01.2007 указано 12 работ (услуг) по судебно-медицинской экспертизе, в Приказе Минздравсоцразвития РФ  № 323 от 10.05.2007 – 24.
Таким образом, Росздравнадзор и его территориальные управления, отделы по лицензированию органов здравоохранения субъектов РФ имеют возможность произвольно трактовать указанную работу (услугу), требовать получения или наличия лицензии на неё от неопределённого круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся судебно-медицинской экспертизой (ГПК РФ, ст. 251, п. 5; ст. 131, п. 2, п/п 4). В том числе и от меня, индивидуального предпринимателя, осуществляющего услуги по судебно-медицинской экспертизе с 06.11.2008 (Выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей от 18.03.2010 № 1908 приложена к исковому заявлению от 01.04.2011).
Прокуратура Ленинского района г. Тюмени почти год не может закончить проверку моей безлицензионной деятельности (письмо прокуратуры № 19/118-2010 от 20.07.2010 приложено к моим возражениям на возражения Минздравсоцразвития РФ № 2300-12 от 17.05.2011). Если по итогам проверки, когда она закончится, от меня потребуют получить лицензию по оспариваемой мной мифической работе (услуге) по судебно-медицинской экспертизе, то, что я смогу противопоставить этому незаконному требованию, условия для которого созданы Минздравсоцразвития РФ.
Суд неправильно считает (Решение, стр. 4, абзацы 7, 8 и 9; стр. 5) что «несостоятельным является также и довод заявителя о том, что данные положения … являются коррупционными». При этом в своих выводах суд опирается не на Федеральный закон № 172-ФЗ от 17.07.2009, которому мои доводы полностью соответствуют, а на подзаконный акт – Постановление Правительства РФ № 96 от 26.02.2010. 
 
«Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (Конституция РФ, ст. 120, ч. 2). «Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени» (ГПК РФ, ст. 253, ч. 2).
На основании изложенного, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 120, ч. 2) и ГПК РФ (ст. 253, ч. 2),

ПРОШУ
 
Отменить Решение Верховного Суда РФ от 31.05.2011 по гражданскому делу № ГКПИ11-525 и принять новое решение, которым признать недействующими Пункты 2в) и 3в) Порядка организации работ (услуг), выполняемых при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи, утверждённого приказом Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 323 от 10.05.2007, в части «судебно-медицинской экспертизе;» с момента издания приказа:
«2) при осуществлении амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, в том числе:
…
в) при осуществлении специализированной медицинской помощи по:
…
судебно-медицинской экспертизе;
…
3) при осуществлении стационарной медицинской помощи, в том числе:
…
в) при осуществлении специализированной медицинской помощи по:
…
судебно-медицинской экспертизе;
…»  (выделено зачеркиванием истцом – А.С.).
 
ОТВЕЧУ
 
Письменно в адрес суда на возражения ответчика, если таковые поступят ко мне заблаговременно.
 
ХОДАТАЙСТВУЮ
 
О предоставлении протокола судебного заседания (госпошлина оплачена в размере 140 рублей), так как принять участие в нём не смогу.
 
Документы, прилагаемые к кассационной жалобе:
 
1. Копии настоящего искового заявления от 24.06.2011 (для ответчика, Генеральной Прокуратуры РФ и Минюста РФ)
2. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины – чек-ордер от 24.06.2011 об оплате госпошлины (140 рублей) по делам, рассматриваемым Верховным Судом РФ (оригинал в первый адрес)
4. Сравнительная таблица (4 экземпляра)
5. Порядок оказания отдельного вида (по профилю) медицинской помощи. Приказы Минздравсоцразвития РФ. Список за 2009-2010 годы (4 экземпляра)
6. Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях РФ (утв. приказом Минздравсоцразвития РФ № 346н от 12.05.2010). Оглавление (4 экземпляра)
7. Почтовый конверт, в котором получена 15.06.2011 копия Решения Верховного Суда РФ от 31.05.2011 (оригинал в первый адрес)
 
24.06.2011
 
Истец
А.К. Семячков

[1] Кассационная жалоба подана в соответствии со статьями 336-340 ГПК РФ. Выделение жирным шрифтом выполнено истцом (А.К. Семячков).